Articulo de Juan José Echeverría sobre descentralización

Por supuesto que aquí las personas no son importantes, sino el tema que trata Juan José. Comparto con ustedes el artículo que el Expresidente Ejecutivo del IFAM publica hoy en el periódico La Nación.

Me refiero al editorial de La Nación del pasado 3 de agosto, en el que lamentan la salida del Gobierno de la ministra de Planificación y el regreso de Roberto Gallardo a esa cartera, fundamentalmente por el apoyo que dio a la aprobación de la Ley de Transferencias hacia las Municipalidades. No voy a defender a don Roberto, quien no lo necesita, pero sí voy a defender al proceso de descentralización del Estado, que surge como respuesta a los crecientes problemas de ingobernabilidad e insatisfacción, por la gestión de la mayoría de Instituciones del Gobierno central.

Desde la década de los años ochenta, con la primera Comisión de Reforma del Estado, se habló de la necesidad de descentralizar al Estado, de fortalecer las municipalidades y de propiciar más participación ciudadana. En 1998 se reformó la Constitución Política y de ahí deriva la obligación de trasladar competencias y recursos a las municipalidades. Pese al mandato constitucional, nunca hubo voluntad política para propiciar los cambios, por lo que el Gobierno de don Óscar Arias no hizo otra cosa más que promover el cumplimiento de lo ordenado por nuestra Carta Fundamental y para ello contó con el apoyo del IFAM, de la UNGL, de la Cooperación Internacional, de Organizaciones Comunales y hasta de académicos de las universidades nacionales.

Traslado de competencias. Es indispensable tener claro que no se trata de sólo trasladar recursos, como se infiere del editorial, también deben trasladarse competencias, responsabilidades, pero eso no se dice, no se aclara. La argumentación de que no hay posibilidad fiscal de hacerlo, tiene mucho de falaz, ya que no se profundiza en la verdadera intención del mandato constitucional. Nadie pretendería un traslado de recursos por sí solos; la idea es más bien descargar al Gobierno central de determinadas responsabilidades, que de hecho no las está cumpliendo adecuadamente, procurando que a nivel local estas, junto con sus recursos, sean administradas en mejor forma. Si así se hace, no habría problema fiscal, pues al disminuir recursos también se disminuyen responsabilidades y se descarga al Gobierno Central de la obligación de ese gasto.

La Nación al inicio de todos los años escolares, informa de los problemas que hay con la infraestructura educativa, con el déficit de pupitres, aulas y materiales necesarios para brindar lecciones. El MEP tiene recursos para atender esas obligaciones, pero desde San José no puede hacerlo para todo el país. ¿Por qué no pensar que los recursos del MEP para resolver esos problemas sean girados a las Municipalidades y que en conjunto con juntas de educación, patronatos escolares y asociaciones de desarrollo comunal, sea a nivel local que esos temas se resuelvan? ¿Qué tal si el MEP se encarga de la formación de sus docentes, de los programas de estudio y de la adecuación curricular y deja los problemas de infraestructura para que se resuelvan a nivel local? El presupuesto del MEP no se vería afectado, ya que al trasladar los recursos, se le relevaría de la responsabilidad y más bien a nivel local, en forma participativa, se puedan lograr mejores resultados de los que hoy día estamos teniendo en esa materia.

De la misma forma se puede hacer con otros ministerios y otras competencias. Aspectos de vialidad y seguridad vial, administración y vigilancia de las áreas de protección, promoción de la cultura y el deporte, asuntos de equidad de género, asistencia social, becas o bonos de vivienda, infraestructura básica de salud u obras comunales y ciertos aspectos de la seguridad civil preventiva, son tan sólo algunas de las competencias que hoy son del Gobierno central y que podrían trasladarse a los gobiernos locales, junto con los recursos respectivos, con lo que no se generaría déficit alguno, dado que al trasladar recursos se descargan responsabilidades.

Vanas excusas. En consecuencia, no hay temor a ninguna crisis fiscal, que en todo caso ya tenemos sin haber dado ni un colón a las municipalidades. Estamos claros de que ese tema también hay que resolverlo y por eso apoyamos la reforma fiscal. Sin embargo, pretender hacer operaciones aritméticas, aisladas del contexto político que justifica la propuesta de descentralización para decir que “no hay plata, no hay plata” es sumarse a las excusas que durante tantos años los que detentan el poder han esgrimido para impedir la reforma del Estado y trasladar recursos y poder hacia los municipios, hacia las personas.

Si esa hubiera sido la ecuación que hicieron nuestros antepasados, don Juanito no hubiera emprendido la “Campaña del 56”, don Jesús Jiménez no hubiera acordado la educación gratuita y obligatoria, el Dr. Calderón Guardia no hubiera promovido la reforma social y don José Figueres no hubiera luchado por modernizar al Estado y al país. Todos esos logros, a nivel de epopeyas, son los que hicieron grande a nuestro país y probablemente todos, desde el punto de vista presupuestario, eran deficitarios.

Sin embargo, nuestros patricios tuvieron la visión y voluntad para emprender la tarea, para sentar la bases de una nueva Costa Rica y lo lograron, y ahora nos corresponde, precisamente con la misma pasión y voluntad, construir el futuro de la patria, para tener un país más democrático, más descentralizado, más participativo y más desarrollado, y en esa lucha, pese a los intereses creados, no vamos a cejar en nuestro esfuerzo.

Descentralizar, qué y cómo

¿Por qué debemos llevar a cabo un proceso de descentralización y fortalecimiento de gobiernos locales en Costa Rica? Aún cuando el modelo centralizado de gestión vigente ha generado resultados muy positivos a lo largo de la historia nacional, sus limitaciones se hacen cada vez más evidentes ante una realidad compleja marcada por profundas desigualdades regionales. Cuando el aparato estatal es centralista por vocación y convicción, sus responsables políticos no siempre son concientes de tales asimetrías.

La mayoría de los países desarrollados asignan un gran peso a las instancias locales como ejecutoras del gasto público total, condición que parece indispensable para aumentar la eficiencia y eficacia del mismo. El Primer Informe Mundial sobre Descentralización y la Democracia Local realizado por la United Cities of Local Governments en el 2008 pone en evidencia contrastes dramáticos: en los países europeos más descentralizados los gastos locales como porcentaje de PIB superan el 20 % (Dinamarca, Suecia, Suiza), en otros se ubican entre el 10 y el 20% (Noruega, Reino Unido, Francia) y los más centralistas alcanzan proporciones de entre el 5 y el 10% (España, Alemania). En Canadá y EEUU este porcentaje asciende al 7,5% y al 9.6% respectivamente; en Japón, los gastos ejecutados por instancias locales ascienden a 12,3% del PIB, en Corea del Sur a 16% y en China, la estrella rutilante de la economía mundial, el porcentaje alcanza un impresionante 22%. Mientras tanto, en Costa Rica los gobiernos locales son responsables de un gasto de apenas 1,2% del PIB, representando un modestísimo 6% del gasto público total.

Con estas cifras no debería haber dudas sobre la necesidad de aumentar recursos a las municipalidades. Pero a esta realidad se opone un argumento que de repetirse constantemente se ha convertido en un prejuicio, basado en una injusta generalización aceptada sin rigor y derivada de un cierto desconocimiento sobre las realidades municipales del país. ¿Cómo se le pueden asignar más recursos a las municipalidades si no son capaces de usar bien los que tienen actualmente? ¿No es cierto que tienen altos niveles de subejecución presupuestaria?.

La respuesta no es sencilla e incluye múltiples elementos que han sido objeto de numerosos estudios en el pasado. La subejecución no siempre es sinónimo de ineficacia: frecuentemente los gobiernos locales no puedan ejecutar presupuestos porque las partidas les son giradas en el segundo semestre del año, lo que hace prácticamente imposible gastarlas oportunamente dentro del actual marco jurídico que regula la actuación de los entes públicos. Pero además es fundamental quebrar el círculo vicioso en que algunas de las municipalidades están metidas: no se pueden ejecutar los recursos actuales porque no cuentan con las condiciones necesarias para hacerlo, condiciones que solo se tendrán cuando tengan los recursos necesarios para construir esas condiciones.

Consideraciones como estas, y la concreción de una reforma constitucional aprobada 10 años antes, motivaron al gobierno del Dr. Oscar Arias a impulsar una ley de transferencia de competencias que ha sido objeto de intensa discusión en este año, ley que por cierto fue aprobada unánimemente en la anterior Asamblea Legislativa. En su artículo 3 se establece que “cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla”. De aquí claramente se desprende la posibilidad de definir formas alternativas de transferencia que van más allá del simple traslado de recursos de un lado a otro, que es la única opción que parece haber estado en discusión hasta ahora.

No se trata entonces de un dictum para trasladar dinero desvistiendo un santo para vestir a otro, sino de un marco amplio que permite la definición creativa de alternativas viables, si se tiene, por supuesto, la voluntad política para hacerlo. La ley fue concebida en ese espíritu; desde esta perspectiva, la cifra de ¢40,000 millones que supuestamente deben ser trasladados anualmente a las municipalidades y que es producto de una simple operación aritmética y para cuyo cálculo no era necesario hacer estudios, se esgrime como resultado de una visión inflexible del proceso de descentralización, o de una ausencia de convicción que bien podría admitirse de una vez por todas para que sepamos a qué atenernos en este tema.

Un hecho reciente permite ilustrar lo anterior. Hace unos meses la Contraloría General de la República ordenó al MOPT trasladar todos los recursos destinados al mantenimiento de las rutas cantonales a las municipalidades. El proceso es complejo, porque para poder ejecutar estos recursos se requiere de un aparato técnico-administrativo que la mayor parte de los gobiernos locales no tiene. ¿Por qué no trasladar entonces a las municipalidades la potestad de determinar cómo se deben utilizar estos recursos, manteniendo centralizada la ejecución de los mismos para conservar las ventajas que la economía de escala ofrece?.

En esta misma línea podría hacerse un inventario de los programas de ministerios e instituciones autónomas similares al caso de las rutas cantonales mencionado y trasladar a los gobiernos locales la potestad de la definición de prioridades, dejando en manos de las entidades centralizadas la ejecución de los proyectos. De esta manera se puede iniciar el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales que el país necesita, sin que las apocalípticas profecías de desmantelamiento del estado y despidos masivos de personal que se han esgrimido en este debate se hagan realidad.

La ley 8801 abre una oportunidad única para iniciar una reforma profunda de nuestro estado. El reto debe ser asumido en conjunto por el Poder Ejecutivo y las municipalidades, haciendo un esfuerzo por encontrar formas de descentralización originales que sin causar perjuicios concrete este proceso de transformación del estado costarricense que no podemos seguir posponiendo.