¡La primera ley de transferencia de competencias a las municipalidades!

El presupuesto del Gobierno de la República para el año 2017 incluirá los recursos provenientes de la primera ley de transferencia de competencias, en el marco de lo establecido por la ley 8801. Esta ley, aprobada en el segundo gobierno de don Oscar Arias, tenía el propósito de instrumentalizar la reforma al artículo 170 de la Constitución Política, que pretendía fortalecer a los gobiernos locales. Se trata de un hito histórico, en lo que se prevé sea el inicio de una proceso sostenido de descentralización del poder político en Costa Rica. Sin duda una flor en el ojal de la actual Ministra de Planificación y la Primera Dama, municipalistas convencidas que empujaron la primer ley con gran éxito, con el apoyo de todo el municipalismo costarricense.

¿Por qué debemos llevar a cabo un proceso de descentralización y fortalecimiento de gobiernos locales en Costa Rica? Aún cuando el modelo centralizado de gestión vigente ha generado resultados muy positivos a lo largo de la historia nacional, sus limitaciones se hacen cada vez más evidentes ante una realidad compleja marcada por profundas desigualdades regionales.  Cuando el aparato estatal es centralista por vocación y convicción, sus responsables políticos no siempre son conscientes de tales asimetrías.

Una revisión somera de lo que pasa en otros países respecto al rol de las instancias de gobierno local, permite concluir que la mayoría de los países desarrollados les asignan un gran peso como ejecutoras del gasto público total, condición que parece indispensable para aumentar la eficiencia y eficacia del mismo.  El Primer Informe Mundial sobre Descentralización y la Democracia Local realizado por la United Cities of Local Governments en el 2008  pone en  evidencia contrastes dramáticos: en los países europeos más descentralizados los  gastos locales como porcentaje de PIB superan el 20 % (Dinamarca, Suecia, Suiza),  en otros se ubica entre  el 10 y el 20% (Noruega, Reino Unido, Francia) y los más centralistas alcanzan proporciones de entre el 5 y el 10% (España, Alemania). En Canadá y EEUU este porcentaje asciende al 7,5% y al 9.6% respectivamente; en Japón, los gastos ejecutados por instancias locales ascienden a 12,3% del PIB, en Corea del Sur al 16% y en China, la estrella rutilante de la economía mundial, el porcentaje alcanza un impresionante 22%. Mientras tanto, en Costa Rica los gobiernos locales son responsables de un gasto de apenas 1,2% del PIB, representando un modestísimo 6% del gasto público total.

La transferencia de competencias, como parte de un proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales, constituye una estrategia correcta en la vía hacia el desarrollo. El camino ha sido empinado, porque como es común en nuestro país, el debate ha estado lleno de argumentos falaces. Desde interpretaciones interesadamente limitadas de lo que establece la ley 8801, hasta pronósticos apocalípticos de despidos masivos y cierre de instituciones, el proceso de descentralización ha tenido que lidiar frecuentemente con argumentos que parecen ser producto del desconocimiento de la realidad nacional, o sencillamente de la falta de voluntad política.

Con esta primer ley, que trasladará recursos para que los gobiernos
locales asuman de manera exclusiva el mantenimiento de la red vial cantonal, ha quedado claro que los pronósticos agoreros no tenían asidero en la realidad. No ha habido despidos, ni cierre de instituciones, ni debacles económicas. Pero aun ahora, algunos siguen sin entender el objetivo del proceso. Tal vez porque insisten en ignorar el texto de la ley 8801, en el que se establecen claramente los principios de subsidiariedad y complementariedad en el ejercicio de las competencias sujetas a traslado, trasladar a las municipalidades, por ejemplo, la potestad de determinar cómo se deben utilizar los recursos asignados a un ámbito de políticas públicas específico, aun manteniendo centralizada la ejecución de los mismos para conservar las ventajas que la economía de escala ofrece. No se trata entonces de un dictum para simplemente trasladar dinero desvistiendo un santo para vestir a otro, como insisten en afirmar algunos, sino de un marco amplio que permite la definición de alternativas viables, si se tiene, por supuesto, la voluntad política para hacerlo.

La ley 8801 abrió una oportunidad valiosa para iniciar una reforma profunda de nuestro estado. El reto debe ser continuado en conjunto por el Poder Ejecutivo y las municipalidades, haciendo un esfuerzo por encontrar formas de descentralización viables, las que, sin causar perjuicios, concrete este proceso de transformación del estado costarricense que no podemos seguir posponiendo.

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Descentralizar, qué y cómo

¿Por qué debemos llevar a cabo un proceso de descentralización y fortalecimiento de gobiernos locales en Costa Rica? Aún cuando el modelo centralizado de gestión vigente ha generado resultados muy positivos a lo largo de la historia nacional, sus limitaciones se hacen cada vez más evidentes ante una realidad compleja marcada por profundas desigualdades regionales. Cuando el aparato estatal es centralista por vocación y convicción, sus responsables políticos no siempre son concientes de tales asimetrías.

La mayoría de los países desarrollados asignan un gran peso a las instancias locales como ejecutoras del gasto público total, condición que parece indispensable para aumentar la eficiencia y eficacia del mismo. El Primer Informe Mundial sobre Descentralización y la Democracia Local realizado por la United Cities of Local Governments en el 2008 pone en evidencia contrastes dramáticos: en los países europeos más descentralizados los gastos locales como porcentaje de PIB superan el 20 % (Dinamarca, Suecia, Suiza), en otros se ubican entre el 10 y el 20% (Noruega, Reino Unido, Francia) y los más centralistas alcanzan proporciones de entre el 5 y el 10% (España, Alemania). En Canadá y EEUU este porcentaje asciende al 7,5% y al 9.6% respectivamente; en Japón, los gastos ejecutados por instancias locales ascienden a 12,3% del PIB, en Corea del Sur a 16% y en China, la estrella rutilante de la economía mundial, el porcentaje alcanza un impresionante 22%. Mientras tanto, en Costa Rica los gobiernos locales son responsables de un gasto de apenas 1,2% del PIB, representando un modestísimo 6% del gasto público total.

Con estas cifras no debería haber dudas sobre la necesidad de aumentar recursos a las municipalidades. Pero a esta realidad se opone un argumento que de repetirse constantemente se ha convertido en un prejuicio, basado en una injusta generalización aceptada sin rigor y derivada de un cierto desconocimiento sobre las realidades municipales del país. ¿Cómo se le pueden asignar más recursos a las municipalidades si no son capaces de usar bien los que tienen actualmente? ¿No es cierto que tienen altos niveles de subejecución presupuestaria?.

La respuesta no es sencilla e incluye múltiples elementos que han sido objeto de numerosos estudios en el pasado. La subejecución no siempre es sinónimo de ineficacia: frecuentemente los gobiernos locales no puedan ejecutar presupuestos porque las partidas les son giradas en el segundo semestre del año, lo que hace prácticamente imposible gastarlas oportunamente dentro del actual marco jurídico que regula la actuación de los entes públicos. Pero además es fundamental quebrar el círculo vicioso en que algunas de las municipalidades están metidas: no se pueden ejecutar los recursos actuales porque no cuentan con las condiciones necesarias para hacerlo, condiciones que solo se tendrán cuando tengan los recursos necesarios para construir esas condiciones.

Consideraciones como estas, y la concreción de una reforma constitucional aprobada 10 años antes, motivaron al gobierno del Dr. Oscar Arias a impulsar una ley de transferencia de competencias que ha sido objeto de intensa discusión en este año, ley que por cierto fue aprobada unánimemente en la anterior Asamblea Legislativa. En su artículo 3 se establece que “cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla”. De aquí claramente se desprende la posibilidad de definir formas alternativas de transferencia que van más allá del simple traslado de recursos de un lado a otro, que es la única opción que parece haber estado en discusión hasta ahora.

No se trata entonces de un dictum para trasladar dinero desvistiendo un santo para vestir a otro, sino de un marco amplio que permite la definición creativa de alternativas viables, si se tiene, por supuesto, la voluntad política para hacerlo. La ley fue concebida en ese espíritu; desde esta perspectiva, la cifra de ¢40,000 millones que supuestamente deben ser trasladados anualmente a las municipalidades y que es producto de una simple operación aritmética y para cuyo cálculo no era necesario hacer estudios, se esgrime como resultado de una visión inflexible del proceso de descentralización, o de una ausencia de convicción que bien podría admitirse de una vez por todas para que sepamos a qué atenernos en este tema.

Un hecho reciente permite ilustrar lo anterior. Hace unos meses la Contraloría General de la República ordenó al MOPT trasladar todos los recursos destinados al mantenimiento de las rutas cantonales a las municipalidades. El proceso es complejo, porque para poder ejecutar estos recursos se requiere de un aparato técnico-administrativo que la mayor parte de los gobiernos locales no tiene. ¿Por qué no trasladar entonces a las municipalidades la potestad de determinar cómo se deben utilizar estos recursos, manteniendo centralizada la ejecución de los mismos para conservar las ventajas que la economía de escala ofrece?.

En esta misma línea podría hacerse un inventario de los programas de ministerios e instituciones autónomas similares al caso de las rutas cantonales mencionado y trasladar a los gobiernos locales la potestad de la definición de prioridades, dejando en manos de las entidades centralizadas la ejecución de los proyectos. De esta manera se puede iniciar el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales que el país necesita, sin que las apocalípticas profecías de desmantelamiento del estado y despidos masivos de personal que se han esgrimido en este debate se hagan realidad.

La ley 8801 abre una oportunidad única para iniciar una reforma profunda de nuestro estado. El reto debe ser asumido en conjunto por el Poder Ejecutivo y las municipalidades, haciendo un esfuerzo por encontrar formas de descentralización originales que sin causar perjuicios concrete este proceso de transformación del estado costarricense que no podemos seguir posponiendo.

Discurso pronunciado en la firma de la Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades

Firma de Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades
4 de mayo 2010
Roberto J. Gallardo N.
Ministro de Planificación Nacional y Política Económica

“El progreso consiste en el cambio”, dijo Unamuno. En los ultimos cuatro años nuestro país ha sufrido una transformación profunda. En el vértigo de la rutina diaria no hemos podido apreciar la magnitud del cambio que ha sufrido Costa Rica. Por eso es importante un acto como este, para hacer una pausa y reflexionar de lo que somos parte en este día, precisamente cuando se celebran 40 años de la emisión del Código Municipal.

Venimos a ratificar uno de esos profundos cambios, uno que nace del sueño que tuvo un Presidente hace 20 años: la oportunidad de democratizar aun más nuestra vida política

La Ley de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades es sin duda un paso decidido hacia el desarrollo. Lo he dicho en otras ocasiones y lo reitero aquí: no hay país desarrollado con gobiernos locales débiles. Mientras que en Costa Rica seguimos siendo presa de los prejuicios fáciles y la generalización desinformada que descalifica a las municipalidades, en otros países, incluso en nuestra región, a la que algunas veces vemos injustificadamente por encima del hombro, se destinan más y más recursos a los gobiernos locales. Esta ley es un primer paso en esa dirección y requiere del compromiso de todos y todas ustedes para que la promesa que en ella encierra se haga realidad.

Somos conscientes del escepticismo que rodea a esta ley. Pero como lo dijera el estadista inglés Winston Churchill, “la cometa se eleva más alto en contra del viento, no a su favor”. Si creemos que estamos actuando acorde a los mejores intereses de nuestro país, debemos ser consistentes.

Tenemos un gran ejemplo en nuestro Presidente, que no olvidó la promesa hecha hace 20 años, porque don Oscar comprendió, como el novelista William Faulkner, que “la sabiduría suprema es tener sueños bastante grandes para no perderlos de vista mientras se persiguen”, y con la serena convicción y la inconmovible determinación que lo caracterizan, retomó el camino de impulsar decididamente el proceso de descentralización en su segunda administración.

Lo primero fue plasmar su compromiso en una Política Nacional de Descentralización y Fortalecimiento Municipal. Aquí se definieron los nortes de la acción de Gobierno. Con la satisfacción del deber cumplido podemos presentarnos hoy ante ustedes y rendir cuentas de lo alcanzado.

En el campo de la autonomía fiscal, se cumplió de manera oportuna con las obligaciones de transferencias económicas a las municipalidades. Pero además se trasladaron ¢26,000 millones de colones adicionales para la ejecución de más de 600 proyectos de interés comunal.

En el área de la modernización municipal, y en el marco del proyecto FOMUDE, se estableció en la UNED el Instituto de Capacitación y Formación Local, como instancia permanente de instrucción y actualización que le permitirá a las municipalidades la profesionalización de su personal, requisito indispensable en su fortalecimiento político, técnico y administrativo. De la misma manera, y con la cooperación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, se ejecutó un ambicioso proyecto de elaboración de Planes Cantonales de Desarrollo Humano Local, alrededor de los cuales 42 cantones en nuestro país pueden desplegar sus esfuerzos en procura de mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos y ciudadanas.

Para fomentar la coparticipación, otro de los ejes de la Política, se emitió el decreto de creación de los Consejos Cantonales de Coordinación Institucional, instancia que, refrendada por la ley que se firma hoy, permitirá la armonización de esfuerzos del Gobierno nacional y el Gobierno local, de manera que exista una adecuada correspondencia entre necesidades y recursos

Por último, se incluía en la Política el propósito de emitir legislación para la descentralización y el fortalecimiento de la acción municipal. Sin temor a equivocarme, la ley que firmamos hoy puede marcar un antes y un después en la organización del Estado costarricense. Requiere, eso sí, de su convicción para que por fin se concrete. “El único límite para nuestra comprensión del mañana”, decía Franklin Roosevelt, “serán nuestras dudas del presente”. Si creemos en la descentralización, si creemos que es necesario democratizar la vida política potenciando la participación ciudadana, si creemos en la transparencia en lo gestión de los recursos públicos, no podemos tener dudas hoy si queremos construir un futuro mejor.

Este es el balance, positivo a todas luces. No ha sido fácil. Pero hemos tenido el liderazgo de nuestro Presidente como guía. Su convicción de que, como lo dijo uno de sus poetas favoritos, “si es bueno vivir, todavía es mejor soñar” (Machado). Don Oscar, a lo largo de toda su carrera política, nos ha recordado la importancia de soñar un mejor país. Su obra, como la montaña, se apreciará en toda su dimensión cuando la veamos a la distancia del tiempo. La magnitud de lo hecho en estos cuatro años crecerá como crecerá el cariño de este pueblo agradecido. Porque a usted, don Oscar, se le aplica la máxima de Baltasar de Gracián “lo importante no es el aplauso de la entrada, sino que lo extrañen a la salida”. Sin duda, su pueblo lo extrañará siempre.