Descentralizar, qué y cómo

¿Por qué debemos llevar a cabo un proceso de descentralización y fortalecimiento de gobiernos locales en Costa Rica? Aún cuando el modelo centralizado de gestión vigente ha generado resultados muy positivos a lo largo de la historia nacional, sus limitaciones se hacen cada vez más evidentes ante una realidad compleja marcada por profundas desigualdades regionales. Cuando el aparato estatal es centralista por vocación y convicción, sus responsables políticos no siempre son concientes de tales asimetrías.

La mayoría de los países desarrollados asignan un gran peso a las instancias locales como ejecutoras del gasto público total, condición que parece indispensable para aumentar la eficiencia y eficacia del mismo. El Primer Informe Mundial sobre Descentralización y la Democracia Local realizado por la United Cities of Local Governments en el 2008 pone en evidencia contrastes dramáticos: en los países europeos más descentralizados los gastos locales como porcentaje de PIB superan el 20 % (Dinamarca, Suecia, Suiza), en otros se ubican entre el 10 y el 20% (Noruega, Reino Unido, Francia) y los más centralistas alcanzan proporciones de entre el 5 y el 10% (España, Alemania). En Canadá y EEUU este porcentaje asciende al 7,5% y al 9.6% respectivamente; en Japón, los gastos ejecutados por instancias locales ascienden a 12,3% del PIB, en Corea del Sur a 16% y en China, la estrella rutilante de la economía mundial, el porcentaje alcanza un impresionante 22%. Mientras tanto, en Costa Rica los gobiernos locales son responsables de un gasto de apenas 1,2% del PIB, representando un modestísimo 6% del gasto público total.

Con estas cifras no debería haber dudas sobre la necesidad de aumentar recursos a las municipalidades. Pero a esta realidad se opone un argumento que de repetirse constantemente se ha convertido en un prejuicio, basado en una injusta generalización aceptada sin rigor y derivada de un cierto desconocimiento sobre las realidades municipales del país. ¿Cómo se le pueden asignar más recursos a las municipalidades si no son capaces de usar bien los que tienen actualmente? ¿No es cierto que tienen altos niveles de subejecución presupuestaria?.

La respuesta no es sencilla e incluye múltiples elementos que han sido objeto de numerosos estudios en el pasado. La subejecución no siempre es sinónimo de ineficacia: frecuentemente los gobiernos locales no puedan ejecutar presupuestos porque las partidas les son giradas en el segundo semestre del año, lo que hace prácticamente imposible gastarlas oportunamente dentro del actual marco jurídico que regula la actuación de los entes públicos. Pero además es fundamental quebrar el círculo vicioso en que algunas de las municipalidades están metidas: no se pueden ejecutar los recursos actuales porque no cuentan con las condiciones necesarias para hacerlo, condiciones que solo se tendrán cuando tengan los recursos necesarios para construir esas condiciones.

Consideraciones como estas, y la concreción de una reforma constitucional aprobada 10 años antes, motivaron al gobierno del Dr. Oscar Arias a impulsar una ley de transferencia de competencias que ha sido objeto de intensa discusión en este año, ley que por cierto fue aprobada unánimemente en la anterior Asamblea Legislativa. En su artículo 3 se establece que “cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla”. De aquí claramente se desprende la posibilidad de definir formas alternativas de transferencia que van más allá del simple traslado de recursos de un lado a otro, que es la única opción que parece haber estado en discusión hasta ahora.

No se trata entonces de un dictum para trasladar dinero desvistiendo un santo para vestir a otro, sino de un marco amplio que permite la definición creativa de alternativas viables, si se tiene, por supuesto, la voluntad política para hacerlo. La ley fue concebida en ese espíritu; desde esta perspectiva, la cifra de ¢40,000 millones que supuestamente deben ser trasladados anualmente a las municipalidades y que es producto de una simple operación aritmética y para cuyo cálculo no era necesario hacer estudios, se esgrime como resultado de una visión inflexible del proceso de descentralización, o de una ausencia de convicción que bien podría admitirse de una vez por todas para que sepamos a qué atenernos en este tema.

Un hecho reciente permite ilustrar lo anterior. Hace unos meses la Contraloría General de la República ordenó al MOPT trasladar todos los recursos destinados al mantenimiento de las rutas cantonales a las municipalidades. El proceso es complejo, porque para poder ejecutar estos recursos se requiere de un aparato técnico-administrativo que la mayor parte de los gobiernos locales no tiene. ¿Por qué no trasladar entonces a las municipalidades la potestad de determinar cómo se deben utilizar estos recursos, manteniendo centralizada la ejecución de los mismos para conservar las ventajas que la economía de escala ofrece?.

En esta misma línea podría hacerse un inventario de los programas de ministerios e instituciones autónomas similares al caso de las rutas cantonales mencionado y trasladar a los gobiernos locales la potestad de la definición de prioridades, dejando en manos de las entidades centralizadas la ejecución de los proyectos. De esta manera se puede iniciar el proceso de fortalecimiento de los gobiernos locales que el país necesita, sin que las apocalípticas profecías de desmantelamiento del estado y despidos masivos de personal que se han esgrimido en este debate se hagan realidad.

La ley 8801 abre una oportunidad única para iniciar una reforma profunda de nuestro estado. El reto debe ser asumido en conjunto por el Poder Ejecutivo y las municipalidades, haciendo un esfuerzo por encontrar formas de descentralización originales que sin causar perjuicios concrete este proceso de transformación del estado costarricense que no podemos seguir posponiendo.