Estado de la Administración Pública en Centroamérica

Me pidieron, en el evento al que asisto, que fungiera como relator de una de las mesas de trabajo, la dedicada al diagnóstico de la Administración Pública en la región. Comparto con ustedes el informe de relatoría que presentaré en la sesión plenaria que se celebrará más tarde. Recoge las intervenciones de los diferentes participantes, provenientes de México, Guatemala, Honduras, El Salvador, Haití, República Dominicana y Nicaragua.

- La pregunta que debe guiar cualquier valoración de la Administración Pública es ¿cuál es el aporte que la AP debe hacer en el proceso de desarrollo de un país?

- Para comenzar a responder esta pregunta, es imprescindible considerar algunos aspectos medulares, que son el resultado de un proceso de reforma de estado que se impulsó hace 30 años, que aunque se ejecutó desigualmente en los países de la región, es homogénea en sus consecuencias de debilitamiento institucional.

- Hay una crisis de legitimidad institucional, que incluye todos los ámbitos. Hay un descrédito de lo político y lo público, el Estado está arrinconado.

- Una tendencia al hiperlegalismo como respuesta a la corrupción en el sector público, ha resultado en un inmovilismo que en mucho es consecuencia de controles excesivos de la acción pública, pero que también proviene de la inseguridad en la que se encuentra el funcionario público ante un marco legal profuso y en muchos aspectos confuso, que opera en contra de la posibilidad de decidir oportunamente. La relativización de la ley potencia la interpretación y genera incertidumbre en la acción pública, incidiendo directamente en la calidad, pertinencia y oportunidad de los servicios.

- Hemos buscado otros actores que suplan al Estado por su ineficacia. El resultado neto de este esfuerzo ha sido, de manera mas o menos generalizada en la región, un reforzamiento del escepticismo y la desesperanza ciudadana, así como un factor desestimulante de la participación social, ante la virtual desaparición del estado de diferentes ámbitos de la vida nacional.

- Pese a lo anterior, la articulación de intereses usualmente de carácter locales o gremiales ha resultado en la participación de grupos específicos, que plantean demandas especializadas que la Administración Pública no necesariamente tiene la capacidad de atender.

- Se agrava aun mas esta debilidad por la tendencia histórica de cambiar cada cuatro años tanto políticas como funcionarios, lo que no permite la construcción de capacidades a largo plazo.

- La elección de lo que el Estado puede aportar no es del todo voluntaria: la globalización ha impuesto ciertas reformas que no solo limitan las posibles respuestas a la pregunta anterior, pero que constituyen en la práctica una limitación a la soberanía nacional.

- También es necesario considerar la presencia de poderes fácticos que operan al margen de la institucionalidad formal pero influyen de manera real en el proceso de formulación de políticas públicas

- Finalmente, cualquier diagnóstico debe sustentarse en indicadores verificables, que permitan valorar el impacto de las reformas que se planteen

- Pero además es imprescindible incluir ciertos ámbitos que tienen una incidencia directa en las posibilidades de definición de la administración pública del futuro:

o Hay un componente ético, un conjunto de valores, paradigmas y modelos que confluyen y se concretan en la forma que adquieren las instituciones. No es posible debatir sobre las posibilidades reales de reforma y revitalización de la Administración Pública sin considerar este aspecto

o De la misma manera, no es posible discutir sobre el rol de la Administración Pública sin considerar la imperiosa necesidad de incorporar la gestión de riesgo, ineludible en una región que, como la centroamericana, sufre frecuentemente los embates de la naturaleza.

o Hay retos inéditos que derivan de hechos singulares y que generan la necesidad de reformular la manera en que se proveen ciertos servicios. Un ejemplo evidente lo constituye la amenaza del narcotráfico.

o Las reformas del estado deben incluir la modificación de leyes que consolidan esquemas políticos no necesariamente democráticos. La reforma, entendida solo como un ejercicio administrativo que no valore el entorno político y social en el que se desempeñan las instituciones, siempre será insuficiente

o El debate sobre el rol de la administración pública será un debate vacío mientras no se le dote de recursos suficientes para que pueda asumir las responsabilidades que se quiera asignarle de cara a los restos del futuro.

o La necesidad de revitalizar la administración pública requiere que las normas que rigen su funcionamiento tengan rango constitucional o, que como mínimo, deriven de procesos de concertación social

Posible directorio legislativo de oposición

Para mí es muy difícil no referirme a los acontecimientos que se han venido suscitando en los últimos días en relación a la posibilidad de que el directorio legislativo quede en manos de la oposición. Aprovecho entonces la oportunidad para hacer algunas reflexiones sobre el tema, y de paso reactivar este abandonado blog.

De entrada el panorama no parece ser positivo: una alianza que no tiene un programa mínimo común, salvo el de establecer el orden para la rotación de los puestos que se van a repartir en los próximos tres años, pretende controlar el directorio legislativo. Se habla de "impulsar una agenda de consenso", pero se deja eso para después: la carreta delante de los bueyes. Lo primero, según yo, era saber para qué se quieren los puestos del directorio, es decir, para qué se quiere el poder y no al revés, primero asumir los cargos y después ver qué se hace. Aquí vale la pena recordar además que solo hace apenas unas semanas, el exministro de la Presidencia, don Marco Vargas, ofreció a la oposición construir una agenda de consenso para los dos meses de sesiones extraordinarias que restaban en ese momento; no fue posible alcanzar un acuerdo por las profundas discrepancias entre los partidos de oposición. Si no se pudo para dos meses, ¿qué podemos esperar para tres años?.

Hay que decir, sin embargo, que es natural que esto fuera así, porque las diferencias entre estos partidos son,aparentemente, irreconciliables. A menos que se esté dispuesto a flexibilizar principios ideológicos que han sido tan pública y entusiastamente reivindicados por cada uno de ellos. Y la cosa sería anecdótica si no fuera porque hay temas que realmente le urgen al país. Por ejemplo, ¿a qué acuerdo pueden llegar Libertarios, PAC y Frente Amplio en el tema de la Ley General de Electricidad? ¿Cómo conciliar posiciones tan divergentes? ¿O será que la respuesta a estas interrogantes es simplemente no discutir estos temas fundamentales?

El resultado neto de todo este ejercicio podría ser el de agregar un obstáculo más a la ya de por sí entrabada acción del Gobierno. Es sentido común puro y simple: no abona a la posibilidad de hacer cosas el que no haya una comunicación fluida entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. Y esto no será posible en este caso porque hay intereses disímiles, que son de origen, entre la oposición y el Poder Ejecutivo, que derivan a su vez de responsabilidades igualmente disímiles. Y esta diferencia no hace más que tornar las cosas más difíciles.

Y luego, por supuesto, está el tema de la consistencia. ¿Cómo, después de haber dicho todo lo que se ha dicho, se puede valorar apoyar a grupos con los que hasta ahora se decía tener una distancia insalvable?. Pero eso por supuesto debería ser preocupación de los partidarios de cada uno de esos grupos.

Ojalá que en las dos semanas que quedan para la elección del directorio haya diputados y diputadas que valoren con sentido patriótico y, por qué no, político, el peso de la responsabilidad que podrían tener en este episodio. El país de veras se los agradecería mucho.

Alberto Cortés y Ana Lorena Brenes

Conozco a Alberto Cortés, Director del Consejo Universitario de la UCR, ahora que lo pienso, desde hace más de 15 años, lo que no es poca cosa. Casi nunca hemos estado de acuerdo en la mayoría de los temas, pero estoy casi seguro que no ha habido una sola vez en la que nuestras discrepancias hayan terminado en alguna discusión altisonante. Mas bien nos hemos enfrascado en debates llenos de humor y fisga, en donde es normal que terminemos riéndonos de alguna cosa que finalmente no tenía nada que ver con la discusión original.

Recuerdo que unos días antes del referéndum sobre el TLC participamos en un debate sobre el papel de la prensa en ese proceso, y lo que algunos imaginaron iba a ser un acalorado intercambio terminó siendo un conversatorio en donde para la sorpresa de muchos Alberto y yo coincidimos en poco y discrepamos en mucho, pero en un marco de respeto que sospecho debe haber decepcionado a buena parte de los asistentes.

Esto ha sido posible porque ambos hemos entendido que nuestras diferencias, aunque grandes, son honestas. En el libro "Conversación en La Catedral" de Mario Vargas Llosa, Zavalita, el personaje principal, se lamenta no tener la convicción que sus camaradas de izquierda tienen en sus ideales, y que esto lo llene de dudas acerca de la sinceridad de su militancia. Alberto no tiene dudas y eso le ha permitido una vida de militancia honesta basada en una gran sensibilidad social y política. Y es por eso, porque no tiene dudas y se echa al agua, que a veces comete errores. Pero hay siempre un fundamento ético en lo que hace, y eso es algo que yo, que creo que está equivocado en muchas cosas, no puedo dejar de admirarle. Incluso en el caso de la fallida censura a Watson.

A Ana Lorena Brenes la conozco hace más tiempo. Lore -y me van a perdonar esta familiaridad que incluso no pude dejar de usar cuando nos reuníamos ella como Procuradora y yo como Ministro-, además de ser la esposa de uno de mis mejores amigos, es una profesional que a mí me angustia porque oyéndola hablar me doy cuenta que yo no conozco tanto -ni creo disfrutar tanto- de lo que hago como ella conoce y disfruta lo que hace. Pero además porque sin ser abogado me doy cuenta que lo que dice está fundamentado con una rigurosidad que solo es posible cuando de veras se sabe mucho de la materia de la que está hablando. Cinco minutos oyendo a Lore es suficiente para comprobar lo que digo.

Por todo esto me ha llamado la atención que haya gente que con una ligereza sorprendente esté pidiendo la renuncia de Ana Lorena a su cargo de Procuradora General de la República, porque, argumentan algunos, la decisión que tomó la PGR de apelar el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo sobre el tema Crucitas se origina en llamadas telefónicas que Lore recibió. Quienes así piensan, estoy seguro, no se han tomado el trabajo de leer el recurso presentando por la Procuraduría, en donde encontrarán una argumentación sólida y producto de un análisis riguroso y objetivo.

Ana Lorena Brenes es una abogada sólida, honesta e íntegra. Si no estuviera convencida de que hay fundamento para hacerlo, nunca habría apelado el fallo de Crucitas. La prueba es precisamente la calidad del alegato que se presentó, y las razones que ella misma ha tratado de exponer, con su habitual seguridad, en medio del circo en el que ha derivado todo este tema. Valdría la pena bajar el tono y poner atención. Tal vez todos aprendamos algo

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De mitos urbanos, censura y algunas cosas mas

Una ensalada de temas:

Mitos y prejuicios fáciles: hay algunas cosas que de repetirse frecuentemente se tornan verdades absolutas que perjudican nuestra percepción de los acontecimientos sociales, políticos y económicos. Y quiero referirme a algunos de los más difundidos, como un aporte que permita dejar claro que la realidad es mucho más compleja de lo que se puede presentar en 30 segundos de una nota periodística en un telenoticiero, o en 4000 caracteres en los medios impresos.

Por ejemplo, siempre se habla con mucho desparpajo de los niveles de ejecución presupuestaria de las instituciones públicas como una prueba inequívoca de su ineficiencia, que además en este país se ha convertido, mediante una interesada extrapolación conceptual, en sinónimo de corrupción. Pero lo cierto es que en la no ejecución de presupuestos confluyen muchos factores. Ciertamente es posible encontrar displicencia en unos pocos funcionarios públicos, pero existen otros elementos que en la mayoría de los casos son los verdaderos responsables del nivel de ejecución de los presupuestos públicos.

Uno de ellos es conceptual: para la Contraloría General de la República no existen mas que dos estados en el proceso de ejecución de presupuesto: presupuestado y gastado. Pero lo cierto es que existe un tercer estado: comprometido. En muchos casos la administración pública compra bienes y servicios que no paga hasta que obtiene los productos adquiridos. Pero esos recursos, aunque no hayan sido estrictamente "gastados", no están disponibles pues están comprometidos para ser utilizados cuando se obtengan los bienes y servicios contratados. Lo ilustro con un ejemplo: el MOPT compra puentes Bailey pero no los paga hasta que lleguen al país, cosa que puede tardar algunos meses. Mientras tanto, los recursos para pagar los puentes se mantienen en las arcas del Estado, aun cuando ya no están disponibles; pese a esto, la CGR considera este monto como presupuesto no ejecutado y lo reporta de una manera tal que parece que hay una gran ineficiencia. Pero la verdad es un poco más compleja.

Segundo, con frecuencia las instituciones reciben los recursos en un momento del año en que ya no tienen tiempo para ejecutarlos. En el caso sobre todo de impuestos para financiar instituciones y programas específicos, los montos que se giran dependen del ritmo de recaudación; en algunos casos el grueso de lo que se recauda se obtiene en el segundo semestre, y dado el ordenamiento jurídico vigente es virtualmente imposible llevar a cabo adquisiciones de cierta magnitud en menos de 6 meses. Por otra parte le Ministerio de Hacienda "jinetea" los recursos, y cuando estos son escasos normalmente se gira lo urgente primero y lo demás se va acomodando a la disponibilidad de recursos. Esto también genera bajos niveles de ejecución, sobre todo a las municipalidades, que tienen partidas millonarias provenientes de impuestos específicos.

Otro mito, que acabo de ver en un noticiero: "tal institución pública adquirió vehículos de lujo para giras de sus funcionarios". Puesta así esta noticia transmite la idea de que los funcionarios públicos utilizan fondos institucionales para darse lujos innecesarios o inmerecidos. Lo cierto es que las licitaciones para la compra de vehículos normalmente no incluyen especificaciones de extras, sino que estas cosas son agregadas por los proveedores como una forma de hacer su oferta más atractiva. Entonces, aun cuando la institución haya licitado la compra de por ejemplo "un vehículo 4x4 con capacidad para 5 personas y motor de al menos 2500 cc", un proveedor puede, para endulzar el trato, ofrecer aros de lujo, radios con entrada mp3, climatizador y estribos, todo sin costo adicional para la administración. Y lo hacen no porque quieran ayudar, por supuesto, sino porque quieren ganar la licitación y establecer relaciones sobre todo con las instituciones que requieren más vehículos para su trabajo. Por eso es que en muchos casos las instituciones públicas terminan con unos chuzos que parecieran demasiado ostentosos, pero que no son realmente lo que la administración licitara.

Finalmente, un mito recurrente que sigo sin entender cómo es que todavía existe: los diputados no obtienen ninguna pensión al final de su período en la Asamblea Legislativa, a menos que tengan derecho en algún otro régimen. Los cuatro años en la Asamblea, a la luz de un reciente pronunciamiento del Ministerio de Trabajo, ni siquiera sirve para aumentar una pensión existente, como pretendían algunos exdiputados que tienen pensiones del Magisterio Nacional. Pero la verdad es que ningún diputado terminará su período como diputado con una pensión de dos millones y medio de colones por el resto de su vida. Si fuera así, José María Villalta sería el pensionado más joven del país.

Sobre el incidente UCR-James Watson: para mí el hecho es relevante porque me confirma algo que vengo denunciando desde hace tiempo. Es increíble que hayamos llegado al punto en que un grupo de autoridades universitarias crean tener razones suficientes para determinar qué es aceptable y qué no lo es para el resto de los universitarios. Es el corolario de una tendencia a la intolerancia que tuvo manifestaciones muy evidentes en el pasado -no se le permitió a un candidato presidencial grabar un programa en Canal 15 en las elecciones del 2006, el debate sobre el TLC terminó siendo una gritería irrespetuosa e intolerante en contra de quienes apoyaban el Tratado-, pero que ahora, asumida aun con razones más elaboradas por el Consejo Universitario, deja en evidencia la necesidad de defender sin ambages ciertos principios definitorios de la vida universitaria.

Y el tema no es si estamos de acuerdo o no con lo que ha dicho Watson -probablemente una mayoría aplastante rechace sus afirmaciones misóginas, racistas y homofóbicas-, sino que hay un peligro objetivo de que comencemos a flexibilizar el criterio de la exclusión y terminemos censurando a quienes no piensen como nosotros. ¿Cuáles son los límites de la libertad de expresión? ¿Quién los define? ¿ Cuáles son los valores éticos "institucionales"? ¿Quién los valida? ¿Qué hacemos con los que no están de acuerdo?

En la página Facebook de mi buen amigo Alberto Cortés, quien defiende la postura del Consejo con verdadera honestidad intelectual y que tiene un punto de vista respetable, Mauricio Herrera escribió algo que me pareció interesante y que comparto con ustedes:

¿Habría que censurar conferencias literarias de Borges por su "ambiguedad" ante la dictadura argentina, o de Vargas Llosa por ser un neoliberal, o un concierto de Shostakovitch por defender el comunismo soviético, o quemar los libros de Juan Ramón Jiménez por maltratar a su esposa, o proscribir a Allan Poe por ser un borracho o a García Márquez por defender a Fidel y a la Revolución? Comenzamos censurando a un biólogo molecular que habla de ciencia ¡en una UNIVERSIDAD¡ y después se podría censurar cualquier discurso que no satisfaga lo que algun@s consideran moral o políticamente correcto. El debate debe ser estimulado, no inhibido, y no podemos andar por ahí diciéndole a la gente lo que debe o no debe escuchar y discutir, con base en lo que un grupo considera que son "valores" apropiados. Lo que sí ha sido peligroso es cuando algunos se sienten poseedores de la verdad acerca de lo que es conveniente para su sociedad, y terminan imponiendo censura: Chávez, Fujimori, Franco, Fidel, Mc Carthy y muchos otros manifestaban muy buenas intenciones morales para sus sociedades... Pareciera que el Consejo Universitario de la UCR cometió un exceso, con las mejores intenciones, y que su decisión configura censura previa y contradice a la Constitución

Excelente aporte que me parece resume de la mejor manera el tema en cuestión.

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Nuevo microprograma de Antonio Alvarez Desanti

Tal vez para los mas jóvenes este sea un tema extraño (salvo tal vez para quienes viven en zonas más alejadas del casco urbano), pero para los que ya tenemos unos añitos esta es posiblemente una de las cosas que más recordamos de nuestra infancia: la existencia del barrio, ese lugar en el que encontrábamos a nuestros compañeros de mejenga, a los cómplices de las travesuras, a nuestra primera novia...

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¿Quiénes estudian en instituciones privadas? ¿Quiénes lo hacen en las públicas?

Ahora que se presentó el plan fiscal, uno de los puntos que más se ha venido debatiendo es la pertinencia de gravar la educación privada. De un intercambio que tuve con Juan Carlos Hidalgo y Mishelle Mitchell, y a sugerencia de José Francisco Correa, quisiera aportar alguna información que pareciera relevante para este debate. La misma fue elaborada por la M.Sc. Raquel Barrientos, quien fuera mi colaboradora en MIDEPLAN y actualmente es parte de la Junta Directiva del INEC, y a la que siempre acudo cuando necesito información de este tipo.

Los datos que presento a continuación se extrajeron de la Encuesta de Hogares que realizó el INEC en el año 2009. Los datos correspondientes al 2010, año en el que se utilizó una nueva metodología para medir el ingreso familiar aun no están disponibles, aunque es muy probable que los resultados no sean dramáticamente diferentes.

Para el año 2009, 1,128,976 personas cursaban estudios en instituciones públicas, 24,891 en los denominados centros semipúblicos o semioficiales, mientras 283,201 lo hacían en centros privados. En los niveles universitario y parauniversitario hay más personas en instituciones privadas que en las públicas, 159,064 y 124,734 en el primer caso, y 6,024 y 4,651 en el segundo. En los demás niveles hay mas estudiantes en centros públicos que en los privados.

Cuando se analiza la matrícula educativa respecto al ingreso familiar, los resultados muestran una concentración grande de estudiantes de alto ingreso en las universidades privadas, aun cuando el porcentaje de personas de ingresos medios y bajos es importante. En el caso de la educación universitaria, un 68,41% de quienes estudian en universidades privadas provienen de familias cuyo nivel de ingreso los sitúa en los tres deciles más altos, esto es, el 30% más rico. Por otra parte, solo un 5,69% de los estudiantes de universidades privadas proviene de los tres deciles más bajos, es decir, el 30% más pobre. El restante 25,91% se sitúa en los deciles intermedios.

El patrón se repite en el nivel de educación secundaria. Un 77,03% de los estudiantes de colegios privados proviene de los tres deciles superiores, mientras que solo el 0,29% proviene de los tres deciles inferiores y un 22,68 de los intermedios. En la escuela, los porcentajes, prácticamente se repiten: un 76,46% de los estudiantes de la escuelas privadas provienen del 30% más rico, un 3,71% del 30% mas pobre y un 19,83% de los intermedios.

Como conclusiones generales un podría afirmar con base a esta información estadística que en promedio dos terceras partes de quienes actualmente cursan estudios en instituciones privadas no parece que vayan a tener problemas para pagar el impuesto que se propone, dado el nivel de ingreso familiar. Desde esta perspectiva, el impuesto resulta progresivo.

Sin embargo hay otro tercio que bien puede resultar afectado, sobre todo en el nivel universitario, pues en la secundaria se eximirá del impuesto a las mensualidades menores a ¢110,000. Habrá que tener en consideración a ese grupo en el debate de la reforma propuesta.

¿Y qué dice la encuesta sobre la educación pública? En el 2009 el 49,16% de los estudiantes de escuelas públicas provenían de los 3 deciles más bajos, un 39,81% de los intermedios y un 11,03% de los 3 más altos. En el colegio, la cosa empieza a darse vuelta, pues solo el 39,85% de los colegios público proviene del 30% más pobre (y sospecho que esa cifra era más alta antes de que se impulsara el programa Avancemos), un 45,38% de los intermedios y un 14,78% del 30% más rico. Y finalmente en las universidades públicas se vuelca la tortilla: apenas un 8,25% de quienes cursan estudios en universidades públicas proviene de familias cuyos ingresos las clasifican en los 3 deciles más bajos, un 32,42% de los intermedios y un 59,32% de familias cuyo ingreso las clasifica dentro del 30% más rico.

Estos son los números. Hay mucho que discutir alrededor de este panorama, y no solo se trata de una discusión sobre impuestos. Pero si la reforma fiscal propicia esa discusión, en buena hora. Debatamos, eso sí, sobre la base de información real, y no de percepciones subjetivas.

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Microprograma de Antonio Alvarez Desanti

A raíz de la gira promocional que hizo con motivo de la publicación de su libro "La Salida", alguna gente le propuso a Antonio que siguiera compartiendo sus ideas y reflexiones, sobre todo acerca de aquellas cosas que le son más cercanas. Aquí está el resultado de esa solicitud, el primero de una serie de micros sobre temas cotidianos.