Sobre la ejecución presupuestaria

Artículo enviado al periódico La Nación.

El tema del nivel de ejecución presupuestaria del sector público, específicamente del Gobierno central, ha sido objeto de discusión recientemente, a raíz de la presentación de un informe de la Contraloría General de la República y de algunas valoraciones que la señora Contralora hiciera hace algunos días en la Comisión de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa. Al respecto es importante hacer algunas reflexiones y aclaraciones, no solo porque el tema debe ser objeto de análisis y fiscalización constante, sino porque además parece apropiado tener todos los elementos necesarios para emitir un criterio equilibrado y fundamentado.

Lo primero que habría que decir, aunque parezca obvio, es que la ejecución de un presupuesto público se realiza dentro de un ordenamiento jurídico. Cualquier balance sobre la eficiencia de las instituciones públicas no puede hacerse objetivamente sin considerar la multiplicidad de leyes, decretos, reglamentos y directrices que regula la actuación de los funcionarios públicos, controles que incluso establecen reglas para la realización de tareas cotidianas. Pero además permite una contextualización que parece imprescindible a la hora de juzgar el desempeño institucional y sus resultados.

Segundo, para evaluar el nivel de ejecución presupuestaria debe considerarse la naturaleza de cada Ministerio. No es lo mismo ejecutar, por ejemplo, el presupuesto de MIDEPLAN que el del MOPT. En MIDEPLAN, que por la naturaleza de sus labores requiere de personal profesional y preparado –como lo tiene-, la ejecución consiste básicamente en pagar salarios todos los meses; para el MOPT y en general para los ministerios responsables del desarrollo de infraestructura, la ejecución requiere de complejos y prolongados procesos legales tales como licitaciones públicas. Desde esta perspectiva, podría ser más meritorio un nivel de ejecución presupuestaria de 50% en el MOPT que uno de 80% en MIDEPLAN.

Tercero, la ejecución del presupuesto es un proceso en el que el desembolso de los recursos, único criterio utilizado por el ente contralor para determinar el nivel de ejecución, es en realidad una etapa mas. En los ministerios en los que se deben efectuar licitaciones públicas para poder adquirir bienes y servicios, es prácticamente imposible, dada la duración de los trámites definidos por el ordenamiento jurídico vigente, llegar a efectuar un pago en los primeros seis meses del año. Es muy probable entonces que esos ministerios tengan, al finalizar el primer semestre, un nivel de ejecución bajo si se considera lo pagado como sinónimo de ejecución presupuestaria. Pero eso no significa que el presupuesto no se vaya a utilizar. Una gran parte de los recursos puede estar comprometida y se liquidará cuando se finalicen todos los trámites asociados a esas licitaciones, por lo que cualquier evaluación rigurosa del nivel de ejecución presupuestaria debe considerar no solo los pagos efectuados, sino además los fondos comprometidos y por desembolsar.

Por último, dada la naturaleza dinámica de la función pública y porque, como se indicó anteriormente, es usual que al iniciar el segundo semestre aumente el desembolso de recursos por parte de algunos ministerios, no habría estado de más actualizar la información presentada ante la Comisión legislativa, sobre todo considerando que para la valoración que ahí se hizo se utilizaron datos referidos al primer semestre, específicamente al período que finalizó el 30 de junio, hace casi tres meses.

A pesar de todo lo anterior, vale la pena mencionar que aunque siempre es posible mejorar, los niveles de ejecución presupuestaria de los ministerios en la fecha mencionada mostraban un comportamiento similar al del mismo período del año anterior. Esto hace preveer que el nivel de ejecución del presupuesto en general rondará el 95%, tal y como sucedió en el año 2007. Y este dato es aun más relevante cuando se considera que los ministerios cuentan con presupuestos más grandes, lo que significa que un porcentaje de ejecución presupuestaria similar representa en realidad una mayor cantidad de recursos invertidos. Se puede concluir entonces que el presupuesto se ejecuta eficientemente, a un ritmo que asegura la utilización de prácticamente todos los recursos presupuestados, al contrario de lo que se ha venido afirmando en estos días.