Salarios en el sector público: mas allá de los números

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En algún otro momento lo había mencionado y es importante reiterarlo en este momento: el tema de los salarios en el sector público no es solo un asunto de números, sino que tiene un componente ético ineludible. Hay un deber ser en este tema. Y quienes trabajamos en el sector público no podemos pretender que el resto de la sociedad no tenga algo que decir sobre el tema. Después de todo, pagan una buena parte de nuestros salarios.

En este momento en que se discute una reforma fiscal, es oportuno hacer algunas reflexiones y sugerencias. A estas alturas, nadie creerá, salvo los sectores mas reaccionarios y conservadores de los añejos sindicatos del sector público, que es posible una reforma fiscal sostenible sin adoptar medidas que restrinjan el crecimiento del gasto público. Si no se hace así, aun cuando se aumenten los ingresos mediante una combinación de ampliar la base tributaria y subir impuestos, en unos años estaremos en una situación similar a la actual.

La solución permanente al tema de los salarios públicos es la de establecer un sistema de salario único en todo el sector público (salvo en las instituciones en competencia). Esto permitiría varias cosas. Primero, homologar lo que se paga en todo el sector público, de manera que no se den las odiosas diferencias que existen actualmente. Segundo, permitiría ofrecer salarios de entrada mas altos, lo que contribuiría a la atracción de profesionales jóvenes. Actualmente los salarios de ingreso al sector público tienden a ser muy bajos, dada la proporción de recursos presupuestarios que hay que destinar al pago de incentivos de los funcionarios que tienen mas tiempo de laborar en la institución.

En este punto vale la pena comentar un argumento que se ha utilizado para justificar el sistema de incentivos en el sector público. Estos, se dice, permiten retener el talento, el que, después de años de formación y acumulación de experiencia en el sector público, se convierte en un objetivo para los reclutadores del sector privado. Esto es así, pero existen algunas políticas que se pueden adoptar para prevenir esto. Por ejemplo, que quienes reciban capacitación o actualización permanente financiada con fondos públicos, suscriban un convenio que los obligue a permanecer en sus instituciones por un plazo prudencial, que permita al estado beneficiarse de su inversión.


Por otra parte, dejar de trabajar en el sector público no es fácil. La estabilidad que brinda es un factor que pocas veces se considera, pero que es uno de gran importancia. Apostaría que los funcionarios tienen casa propia en una proporción superior a la de los trabajadores del sector privado, no solo por los niveles salariales, sino además por ser sujetos de crédito que cumplen con requisitos fundamentales para los bancos. Ese es un plus que tiene un valor incalculable, y que es un poderoso estímulo para hacer carrera en el sector público.

Pero un sistema de salario único solo puede aplicarse a los nuevos funcionarios. Aun cuando es un momento oportuno para hacerlo, dado que hasta la mitad de los trabajadores del sector público se pensionará en los próximos años, habría que hacer algo con los salarios actuales. No se trata de disminuirlos, sino de moderar su tasa de crecimiento, tomando en cuenta además que la transición a un sistema como el mencionado anteriormente, tendrá un impacto importante sobre las finanzas públicas en sus primeros años.

Por ejemplo, podría plantearse un límite al porcentaje total que se recibe por concepto de anualidades. A como está definido ahora el incentivo, no existe ningún techo, y se puede terminar recibiendo un monto por anualidades que es superior al del salario base. Esta medida no impacta el nivel de ingresos actuales, y establece una criterio de racionalización para moderar el crecimiento del gasto en este rubro.

Para quienes actualmente sobrepasen el porcentaje que se defina como máximo, se puede crear una tasa especial, tal y como se hizo con las pensiones de privilegio, de manera que haya un contribución solidaria de quienes tenemos ya muchos años de trabajar en una institución pública, y que, por lo tanto, afectará sobre todo a las personas de mas altos ingresos.

La última medida que se puede adoptar tiene que ver con el aguinaldo y el denominado salario escolar. No existe una razón de peso, desde el punto de vista ético, para justificar que ambos estén exonerados del pago de impuesto sobre la renta. Y no hay un impuesto mas progresivo que este. Quienes tengan aguinaldo y salario escolar bajo, no pagarán impuestos. Y quienes recibimos salarios mas altos, pagaremos proporcionalmente. Entiendo por supuesto que esta es una medida polémica, pero en la discusión de lo que tenemos que hacer para tener finanzas públicas sanas sostenibles, no puede dejarse ningún tema por fuera.

Reitero lo que dije al principio. Los salarios del sector público son, por su naturaleza, diferentes al resto de los salarios de la sociedad. Tienen un componente ético que no puede ser ignorado. Mas allá  de los fríos números, el debate sobre este tema debe incluir nociones de justicia, coherencia con el entorno social y económico, y el sacrificio que nosotros, los funcionarios, debemos liderar con nuestro ejemplo.

Las pensiones y una aspiración a la igualdad absoluta

Como pasa a menudo en los debates relacionados con remuneraciones en el sector público, la discusión sobre las pensiones en el Poder Judicial ha reflejado el gran malestar ciudadano sobre lo que percibe como privilegios exorbitantes. El debate además azuzado por las declaraciones desafortunadas de algunos magistrados, uno de ellos por cierto el favorito de los sectores “progresistas” del país.

Sobre esto habría que decir, por mas obvio que parezca, es que se debe recibir una pensión acorde con el aporte que se haya hecho a lo largo de la vida laboral, incluyendo el ahorro que se pueda haber hecho en fondos complementarios.  Esto significa varias cosas.

En principio los criterios ajenos a esta lógica matemática no deberían servir para definir un monto de pensión, que es lo que pasa en el caso de los beneficiarios de regímenes especiales como el del Poder Judicial. Segundo, que la expectativa de mayores beneficios debería imponer más obligaciones, sea en tiempo servido o en el porcentaje del ingreso que se aporta como ahorro de pensión.

Pero cuando las pensiones no responden a estos criterios, el Estado debe aportar un subsidio. O sea, todos terminamos pagando la parte de las pensiones que no proviene del aporte personal. Por eso nos afecta. Pero más allá de lo obvio, más allá de la  indignación, es necesario hacer algunas consideraciones.

Primero, si el criterio para definir el monto de una pensión es el estrictamente técnico, sería normal que algunas personas tengan pensiones mayores. A mayor aporte, mayor pensión.

Pero en Costa Rica, por lo menos en el régimen universal de la CCSS, la pensión no tiene relación con el aporte, pues existe un techo definido en función de la sostenibilidad del sistema. Es decir, se pone un límite para que los recursos alcancen. La razón de que esto sea así es que no se quiere, aunque es lo que en el papel habría que hacer, aumentar las cuotas o subir la edad de retiro.

En el caso específico de las pensiones de los magistrados, está claro que las pensiones que obtendrían en el sistema actual no son proporcionales a su aporte. Pero eso no significa que su aporte, a partir de un nivel salarial mas alto, no sea mayor al de personas con salarios inferiores. Si el criterio es estrictamente el técnico, los magistrados deberían tener entonces una pensión mayor a la que tendrán personas que hicieron un aporte menor.

La respuesta a esta afirmación podría ser la de cuestionar el nivel de los salarios que se pagan en el Poder Judicial. Y sería válido plantearse este tema, como lo hice hace unos meses en este mismo espacio. Pero no parece haber razones para negar que un mayor aporte debería resultar en una pensión mayor.

En el fondo, y como parte del ambiente antipolítico imperante en Costa Rica y en  otros países, parece existir una corriente de pensamiento que considera que no debería haber ninguna diferencia salarial en Costa Rica, sobre todo si es a favor de una persona que trabaja en el sector público. La respuesta a los abusos debe ser la regulación, pero nunca pretender que no existan diferencias.

Nuevamente, tal y como lo plantee hace unos meses, un salario en el sector público debería “remunerar adecuadamente el nivel de complejidad del  trabajo que se ejecuta. A mayor complejidad, responsabilidad e impacto social de las labores que se llevan a cabo, así debería ser la remuneración que se recibe. También hay consideraciones de mercado: un salario muy bajo respecto al que se paga en el mercado restringirá las posibilidades del Estado para contratar a profesionales del mas alto nivel”.

Lo anterior no significa que el actual nivel salarial del sector público sea aceptable o justo, pero ante esto no cabe la pretensión de negar la existencia de diferencias. Y lo mismo aplica para las pensiones.

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¿Cuánto debe ganar un empleado público?

En los últimos meses ha habido un gran debate alrededor del gasto en salarios en el sector público. La discusión es necesaria porque se trata de un tema que trasciende lo meramente económico, al incorporar un fuerte componente ético, que deriva del incontrovertible hecho de que se trata de un gasto que financiamos todos, y que igualmente tiene consecuencias para todos.

Pero, como es frecuente en Costa Rica, la discusión se ha “encharralado”, utilizando la fina expresión presidencial.  Vale la pena ensayar algunas reflexiones, con el afán de ordenar un debate tan necesario como impostergable, en tanto no hay manera de sostener la actual tasa de crecimiento del gasto en salarios.

Desafortunadamente, en este debate está pasando algo que es recurrente en las discusiones públicas en los últimos años. En un afán de reforzar puntos de vista específicos, se acude a argumentos que mezclan cosas que no deberían mezclarse, y a presentar algunos hechos como negativos, no siéndolos del todo.  Y por la importancia que tiene este debate, es necesario separar el grano de la paja, y de centrar la discusión en lo verdaderamente perentorio.

Primero es imprescindible examinar la comparación que se hace de los salarios en el sector público respecto a los del sector privado, argumento frecuente que se acepta sin matices, pero que ignora las diferencias sustantivas entre unos y otros. Por ejemplo, parecería que un ingeniero que trabaja en una empresa privada hace en esencia lo mismo que un ingeniero que trabaja en el MOPT. Tal vez desde el punto de vista estrictamente técnico eso sea así. Pero en el caso del ingeniero del MOPT existe un ámbito adicional, el impacto social de su trabajo,  que debe –ojalá que así sea-, ser incorporado en su labor cotidiana. La comparación vis a vis parece, desde esta perspectiva, incompleta y sin el necesario contexto.

Otra cosa que se ha mencionado es la existencia de instituciones en las que el gasto en salarios consume una importante proporción de su presupuesto.  Se ha presentado como un abuso que, por ejemplo, las universidades gasten un alta proporción de su presupuesto en salarios.

Pero, ¿en qué otra cosa puede gastar la mayor parte de su presupuesto una universidad?.  ¿No es su recurso humano la base del servicio que le brinda a la comunidad? Es lo mismo para instituciones públicas que generan información, brindan servicios  directos a la población o ejecutan labores de supervisión, como el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) , el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), el Banco Central y el mismo Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

Las reflexiones precedentes, sin embargo, no constituyen de ninguna manera una justificación del nivel de los salarios que se pagan en el Estado. Pero deberían debería llevarnos a tratar de responder una pregunta de fondo: ¿cuánto deben ganar los trabajadores del sector público?.

Como primera consideración, un salario debería remunerar adecuadamente el nivel de complejidad del  trabajo que se ejecuta. A mayor complejidad, responsabilidad e impacto social de las labores que se llevan a cabo, así debería ser la remuneración que se recibe. También hay consideraciones de mercado: un salario muy bajo respecto al que se paga en el mercado restringirá las posibilidades del Estado para contratar a profesionales del mas alto nivel.

Esto es fundamental en todo el sector público, pero lo es mucho mas en instancias que por su importancia, debería retribuir adecuadamente a sus funcionarios. Cuando se acude a un hospital, todos aspiramos recibir un servicio de excelencia, provisto por profesionales preparados y del mas alto nivel. Igual pasa con la administración de justicia y la educación pública. Si queremos tener a los mejores, tendremos que mantener un nivel de salarios competitivo.

Pero esto no significa que los salarios en el sector público no deban tener relación con la realidad económica del país. Es cierto, la comparación llana y simple entre salarios entre el sector privado y el sector público no es apropiada, pero eso no nos dice nada respecto a la justeza de la diferencia actual. Desde esta perspectiva, vale preguntarse si será correcto que el salario promedio en el sector público, sea el doble al del sector privado. Es una pregunta válida, que debe tratar de responderse con objetividad, contrastando muestras aspiraciones respecto a la calidad de los servicios que queremos recibir, con lo que estamos dispuestos a pagar por ellos.

Lo mismo es cuanto a la proporción del presupuesto gastado en salarios. Que la UCR gaste el 80% de su presupuesto en salarios, parece apropiado para cumplir con sus objetivos institucionales, pero no nos dice nada respecto a la razonabilidad de pagar salarios que parecen no tener relación con la realidad socioeconómica del país. ¿Debe ser retribuido el esfuerzo personal por estudiar, actualizarse y generar conocimiento, con un salario que ignore la situación salarial del 85% restante de la población?

Es un tema, además de económico, de orden moral. Es parte de esas características particulares que tienen los salarios en el sector público, y que debe incorporarse en cualquier discusión sobre la materia.

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Diferencias entre el salario de un catedrático en la UCR y el de un Ministro

Alguna gente me ha preguntado sobre las diferencias que hay entre los salarios de catedráticos universitarios y los de los ministros. Hay varias, algunas de las cuáles mencionaré mas adelante. Pero la primera y principal es que, un catedrático universitario de cierta trayectoria puede ganar entre un 40% y o un 60% mas que un ministro.

¿Y por qué esto es así? Los ministros y viceministros tienen sueldo base, mas prohibición (65%), anualidades de un 1,9% y reconocimiento de méritos académicos, que es un monto mensual por títulos académicos. Dada la voluntad expresada por el actual Gobierno, los salarios de los jerarcas no aumentarán salvo el 1,9% de la anualidad. Esto significa que estos salarios crecerán 7,6% en los próximos 4 años, tal y como ocurrió en el gobierno anterior.

En el caso de un catedrático de la UCR (que es el caso que conozco), su salario se compone de salario base, anualidad (5,5%), pasos académicos (que es otro porcentaje que se otorga año a año en función de su categoría de régimen académico en donde catedrático es la mas alta), y puede tener además (y es lo común que lo tengan) rubros salariales adicionales como bonificación, dedicación exclusiva,  dedicación exclusiva docente (que es adicional a la primera dedicación exclusiva), escalafón docente, reconocimiento por régimen academico, remuneración extraordinaria docente, remuneración especial docente, eso sin contar algunos otros incentivos que reciben los profesionales en salud.

No cuentan como parte del salario propiamente, pero algunos catedráticos reciben pagos adicionales por participar en programas de investigación financiados con fondos externos, incluyendo fondos del Gobierno para ciertos programas, como por ejemplo el LANANME.

Estos salarios crecen al menos 10,5% al año, pues la costumbre en la UCR es iniciar el año con un aumento del 5%, que se complementa después con otro 5,5% cuando se cumple el derecho a la anualidad. Pero en el caso de los catedráticos, al contar con otros incentivos que están definidos como porcentajes de su salario base o de contratación, el aumento es aun mayor. Pero aun si no se tuviera ninguno de esos incentivos, el salario de un catedrático universitario crecerá como mínimo un 42% en los próximos 4 años.

Esas son las diferencias. Como podrá verse, la composición del salario universitario incluye algunos rubros creados en función de la especificidad del trabajo que se realiza en la UCR, y sin duda es una situación de remuneración mucho mas ventajosa que la de un ministro o viceministro.

Desigualdad salarial en el sector público

El Gobierno de la República ha presentado para su análisis y debate una propuesta que tiene como objetivo ordenar el otorgamiento de incentivos salariales en el sector público. Lo hace porque un examen de la situación de los salarios en la administración pública no solo revela desigualdades inaceptables en las remuneraciones que reciben los funcionarios públicos, sino además una desnaturalización del propósito de los incentivos, los que supuestamente deberían servir para estimular la excelencia en el desempeño laboral en las instituciones de Gobierno.

Un estudio elaborado por la Contraloría General de la República permitió identificar algunos casos que ilustran las abismales diferencias salariales que se están dando en este momento en la administración pública. Mientras un oficial de seguridad en una institución pública gana doscientos cuarenta y ocho mil colones al mes, otra persona, con responsabilidades y preparación similares, gana seiscientos tres mil colones en otra institución del mismo sector público. Un jefe de unidad gana ochocientos veintidós mil colones en una institución, mientras que por las mismas responsabilidades otra persona devenga un salario mensual de casi tres millones colones. Ejemplos como estos abundan en la administración pública, e ilustran la gran inequidad salarial imperante en este sector.

Pero no solo se trata de diferencias salariales. Mientras muchas instituciones conceden como auxilio de cesantía los 8 años definidos en el Código de Trabajo, en otras este tope varía a 12, 15, 20, y 25 años, llegando incluso en algunas instituciones a no tener ningún tope. No hay ninguna razón que justifique estas diferencias.

Estas desigualdades resultan de la diversidad de sistemas salariales existentes. En las instituciones públicas que generan sus propios ingresos se tiende a conceder mas incentivos –y no solo salariales-, a sus funcionarios, mientras las que dependen de transferencias del Ministerio de Hacienda no tienen la misma posibilidad (aunque esto no significa que no hay de todo). Pero en general, la importancia relativa de los incentivos como porcentaje del gasto total en salarios en las instituciones públicas ha venido aumentando, al punto que supera el porcentaje del gasto dedicado a remuneraciones básicas. Hay instituciones en donde del total del gasto en remuneraciones un tercio se dedica a sufragar salarios base, mientras que se utiliza casi la mitad para pagar incentivos.

La estructura salarial en la que la mayor parte del ingreso de los funcionarios públicos proviene de incentivos hace que el crecimiento del gasto total de las instituciones en este rubro sea muy alto. Cuando una institución concede un aumento calculado sobre el salario base, como resultado del efecto multiplicador de los incentivos salariales el porcentaje de aumento que finalmente recibirá el trabajador será más alto que el porcentaje que se quiso otorgar. Al calcular algunos incentivos –por ejemplo la anualidad-, a partir del salario base, un aumento resultará automáticamente en un aumento de lo que se recibe por concepto de cada incentivo. La suma de todos estos ajustes termina siendo superior al porcentaje de aumento original.

 La situación descrita anteriormente significará que el gasto en salarios de las instituciones públicas crecerá a un ritmo mayor al del porcentaje de aumento concedido. Una estimación de MIDEPLAN indica que de continuar esta tendencia de crecimiento, para el año 2016 el Gobierno podría estar dedicando un casi un 60% de sus ingresos corrientes en el pago de planillas.

Lo cierto es que los incentivos salariales perdieron su naturaleza de estímulo al trabajo cuando se comenzaron a otorgar indiscriminadamente y sin relación con el desempeño del funcionario. Rescatar esa característica es lo que se pretende con esta propuesta. No se trata de eliminar incentivos, se trata de racionalizarlos  y de homologar los principios, ámbitos y proporciones que deben regir para todo el sector público, respetando estrictamente los derechos adquiridos. Este es un debate que no debe posponerse y que todos los actores involucrados deben asumir con una gran madurez y responsabilidad.